摘要：尽管审查要求机制创立后一度被法学界寄予厚望，2但在实践中，上述五类主体从未提出过审查要求，导致该程序闲置长达将近二十年。 ...

概纳之，大致有这样几种情形：其一，神圣灵启的可接受性。

这显然与第1款相矛盾，因为一方面，既然文物保护的经费由本级财政承担，国有博物馆、纪念馆、文物保护单位还有什么理由再收取事业性收入用于文物保护呢?另一方面，如果说文物保护的目的是维护文物保护设施、弥补参观给文物保护设施带来的损耗的话，那么，只要人人都有参观的可能，这种维护费用就应当由纳税来承担。根据是否需要使用许可(与特许不同，该许可没有数量限制)，又分为需要许可的使用规费和无需许可的使用规费。

此处的土地复垦费之所以是行政收费而非罚款，就在于其目的仅为填补行政机关因为当事人的违法行为所支出的额外成本(恢复原状的费用)。比如德国《行政收费法》第6条规定，对于特定类别的职权行为，可以出于衡平的原因或公共利益的原因，预先规定或允许收费与开支的减低以及收费与开支的免除。33马志毅:《中国行政收费法律制度研究》，中国金融出版社2014年版，第241页。首先，代履行费不是罚款。(2)各机关学校间协助事项。

需要注意的是，在受益费中，虽然受益人的范围明确，但由于这种受益是间接的，很难量化。首先，根据我国《社会抚养费征收管理办法》第3条第2款的规定，社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。参见金邦贵主编:《法国司法制度》，法律出版社2008年版，第47页。

18也有学者认为民主集中制的主权结构根本就不可能存在宪法审查，因为违宪审查制度的理论前提认为人民的立法主权不是绝对的，而应该受约于作为根本法的宪法。同样在德国，抽象规范审查程序在实践中往往具有较强的政治性。而提出审查建议，能否进行正式审查程序，还要经常委会工作机构进行研究，看是否必要。于此应当补充，监察权也是一种重要的实体性权力，随着2018年监察委入宪，有必要修改《立法法》或以其他恰当方式将要求权赋予国家监察委员会，从而形成六类主体并存的局面。

一是最高人民法院和最高人民检察院的司法解释。根据《宪法》第2条第2款，人民代表大会是人民行使国家权力的机关，全国人大则是全国人民行使最高国家权力的机关，即使将全国人大视为主权代表机关甚至主权机关本身亦不为过。

但我国当前实践的民主集中制不接受这一理论，因而既不容忍也不需要对法律作合宪性审查。12在德国与美国的审查制度中，审查机关基本上也处于被动地位，但德国联邦宪法法院可以通过预审小组决定是否受理案件，美国联邦最高法院也可以通过调卷提审或驳回上诉来决定是否受理案件，因此二者的被动地位都是相对的。462018年以来全国人大常委会收到的审查建议已呈井喷之势，仅1、2月就达到4000多件，面对如此巨大的工作量，必须设立一个专门委员会，才能够真正有效地处理，实效性地进行审查。刘国:释宪机制的影响因子及其中国构造，《中国法学》2016年第1期，第300页。

尽管2000年《立法法》原本没有涉及司法解释及其审查问题，但司法解释的备案审查、要求审查和建议审查已经补充规定在2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》第31、32条中，并形成了相关审查实践。王建学:《法国式合宪性审查的历史变迁》，法律出版社2018年版，第29页。因此，审查要求权无疑是一种效力最强的审查启动机制。根据全国人大常委会法工委副主任许安标在2019年1月5日纪念许崇德先生九十诞辰学术研讨会上公布的最新数据，我国已制定现行法律271件，行政法规759件，地方性法规12000余件。

事前的强制审查针对组织法和议会两院内部规程，由于审查是强制性的，因而无所谓提请的问题。因此，尽快激活要求机制是未来强化宪法审查制度的不二选择。

除批准审查是强制性审查以外，另外两类都由审查机关主动审查。我国三类法规并列作为审查对象的背后则是复数立法主体。

基于宪法和全国人大组织法，法工委作为常委会工作机构并不能行使包括法规审查在内的实质性人大职权。笔者认为，在各大要求主体中，最高人民法院和最高人民检察院尤其是前者最适宜作为激活审查要求机制的突破点。38韩大元主编:《公法的制度变迁》，北京大学出版社2009年版，第249、250页。因此，提出审查要求是一种正式的审查启动程序，一旦有权机关提出了审查要求，就要进入正式审查程序。它可以主动进行任何宪法审查，而不必遵守比较法中的谦抑原则。45参见《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》(2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过)第二条。

由此，审查要求权的功能并非如法国那样旨在限制审查机关，而在于通过将启动审查的权力下放给五类主体，使其筛选瑕疵法规从而促进审查工作的有效开展。2例如胡锦光教授提出其对我国宪法所确立和规定的违宪审查制度，有一定的完善和发展作用，参见胡锦光:立法法对我国违宪审查制度的发展及不足，《河南省政法管理干部学院学报》2000年第5期，第7页。

50这种思路在学术界得到反复提及和强调，51但其具体设计则需要全面深入的思考。注(41)，田伟文，第35页。

为消除要求主体之间一团和气的共谋，促进它们开展相互监督，全国人大常委会可以督促各大要求主体制定行使其要求权的细则。在此背景下，亟待一种多元高效的审查分工体系，审查要求权的激活迎来了重要的历史契机。

在权力行使无章可循的前提下，要求主体自然更倾向消极怠工这一安全的保守立场。2000年《立法法》在列举要求主体时具有深刻寓意，这种寓意只有结合宪法所规定的政权组织形式和国家机构体系才能得到理解。26张春生主编:《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第257页。19肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第65页。

当然，微小的偶然事件或机制创新在特定的机缘巧合之下都可能对政治环境发挥移风易俗的作用。进入专题： 立法法 法规审查要求 宪法审查 国家监督体系 。

25苗连营:合宪性审查的制度雏形及其展开，《法学评论》2018年第6期，第4页。参见洪世宏:无所谓合不合宪法——论民主集中制与违宪审查制的矛盾及解决，《中外法学》2000年第5期，第602-603页。

国家监督体系的完善与否在根本上决定着审查要求机制能否发挥作用。这种需求在实务中已经获得了部分地方法院的回应。

这种差别并不难理解，比如在法国的审查制度中，特定国家机关的提请多为政治性强的抽象审查，而最高法院的移送则为法律性强的具体审查。16一种较为可行的解答是，宪法审查通过适当的外在限制使得民主政治过程更为审慎，确保当下、具体和可能犯错的人民服从永恒、抽象和绝对正确的人民，因此它反而增强了民主的正当性。42于是，每个要求主体都选择了过于谦抑的立场，本来预期要求主体相互监督的全国人大常委会，看到的却是一团和气的共谋。当然，要求主体之间的相互监督只是启动审查程序，监督的最终实现仍需全国人大常委会的介入。

(二)与其他国家同类设置的对比 在各国的宪法审查制度中，是否存在一种类似于审查要求权的机制，它属于审查机关以外的某个主体但却可以对审查机关形成强制力，只要行使就必然导致审查程序的启动? 通过比较法的考察可以发现，只有在法国式审查制度中才能找到基本匹配的设置。全国人大及其常委会基于主权代表者身份进行宪法审查，18任何其他国家宪法审查机关都不能与之相提并论，所谓反多数难题对我国而言完全是个伪问题。

26其他机关或个人当然亦可直接向全国人大常委会提出审查建议，但若向五类主体提请并得到其认同，就会产生背书或加权效果，直接导致审查程序的启动。14一旦注意到我国与其他国家(尤其是法国)在体系背景上的差别，一项规范意义上的疑问就会出现，即:既然全国人大及其常委会的审查主要是主动审查，为何《立法法》却设置一种使审查机关处于被动地位的审查要求机制?仅在这一机制中处于被动地位的审查机关与传统上的主动审查又有何种关系?二者是否相互矛盾? 三、审查要求的基础与功能 回答前述疑问时应当首先意识到，全国人大及其常委会是作为主权代表者来行使宪法监督权的。

违宪抗辩须经最高行政法院或最高司法法院批准后向宪法委员会移送，它可能会被主审法院或最高法院否定，但两个最高法院的移送决定则具有法定性，宪法委员会不得拒绝。相比于中止审理，法院会选择更便利的办法——在判决中选择不予适用违法法规。